* Por: Laureano Checa, Claudia Lagos, Cristian Cabalin
RESUMEN: En este artículo se exponen los principales resultados de una investigación que se propuso como objetivo monitorear la capacidad de respuesta de ministerios y subsecretarías a las solicitudes de acceso a la información pública. El tema indagado se relacionó con los mecanismos de participación ciudadana que ofrece el Estado chileno. Dentro de los hallazgos, destaca la demora en la entrega de la información en la mayoría de los casos y la deficiente calidad de las respuestas.
RESUMEN: En este artículo se exponen los principales resultados de una investigación que se propuso como objetivo monitorear la capacidad de respuesta de ministerios y subsecretarías a las solicitudes de acceso a la información pública. El tema indagado se relacionó con los mecanismos de participación ciudadana que ofrece el Estado chileno. Dentro de los hallazgos, destaca la demora en la entrega de la información en la mayoría de los casos y la deficiente calidad de las respuestas.
ABSTRACT: This article presents the main results of a research aimed to monitor the response capacity of ministries and sub secretariats to requests for public information access. The topic investigated was related to citizen participation mechanisms offered by the Chilean State. Among the most important finding is the late delivery of information in most cases and poor responses.
I. Presentación del EstudioLa democracia ha sido expuesta a un análisis creciente en los últimos años. Ya no solo se trata de un mecanismo de elección de representantes, sino de un ordenamiento político, jurídico y social. Los sistemas democráticos necesitan ganar en legitimidad para que las decisiones políticas sean vinculantes para todos los miembros de la sociedad y con esto se garantice la estabilidad, el Estado de Derecho y el respeto a los Derechos Humanos.
Para Sartori, “[u]n sistema democrático es ubicado por una deontología democrática, y ello porque la democracia es y no puede ser desligada de aquello que la democracia debería ser (…) De ello se deriva que el problema de definir la democracia se desdobla, porque, si por un lado la democracia requiere de una definición prescriptiva, por el otro no se puede ignorar la definición descriptiva. Sin la verificación, la prescripción es ‘irreal’; pero sin el ideal, una democracia ‘no es tal’” (Sartori 2003: 22)
Dentro de las exigencias que se le realizan a la democracia es que abra los cauces de la participación ciudadana e incluya a los diversos grupos sociales. Ya no solo basta con asegurar las elecciones libres y competitivas (Dahl, 1971) ni tampoco tener el control civil sobre los militares (Kart, 1990), hoy se requiere de una profundización de los mecanismos de participación de los ciudadanos.
Y una de las dimensiones más relevantes de la participación ciudadana dice relación con el derecho a saber, esto es, tener información como condición fundamental para incidir en las políticas públicas. Es el primer nivel –elemental- de participación, de vínculo con lo público, de enriquecimiento en el proceso de toma de decisiones tanto individuales como colectivas. Es, además, el derecho que permite exigir a las autoridades y representantes rendir cuentas de la administración del poder, y asumir así sus responsabilidades.
Y una de las dimensiones más relevantes de la participación ciudadana dice relación con el derecho a saber, esto es, tener información como condición fundamental para incidir en las políticas públicas. Es el primer nivel –elemental- de participación, de vínculo con lo público, de enriquecimiento en el proceso de toma de decisiones tanto individuales como colectivas. Es, además, el derecho que permite exigir a las autoridades y representantes rendir cuentas de la administración del poder, y asumir así sus responsabilidades.
La rendición de cuentas o accountability parte de la base de que el pueblo ha investido de un poder a ciertos representantes y que éstos deben luego someterse al escrutinio popular respecto a cuán fieles fueron en esa representación[1].
Bovens (2009) afirma que existen dos conceptos de accountability. Uno de ellos apunta al ideal detrás del sentido, a la virtud que debe manifestarse en los representantes en su rol y de cara a sus representados. El segundo se refiere a los mecanismos, a cómo se manifiesta esta rendición de cuentas y cómo pueden los representados ejercer este control. Al igual que en el caso de la definición de la democracia, una y otra perspectivas se necesitan mutuamente.
La rendición de cuentas (accountability) es el diálogo crítico entre quienes detentan el poder y aquellos que se lo han delegado (Schedler 2004). Mulgan resalta que el término rendición de cuentas “está asociado al proceso de ser llamado ‘a rendir cuentas’ dirigido a autoridades por sus actos” (Mulgan, 2000: 555).
Una instancia elemental para acceder al proceso de rendición de cuentas es el acceso a la información pública. Según Bernard Manin, para que “los gobernados puedan formarse sus propias opiniones sobre cuestiones políticas, es necesario que tengan acceso a informaciones políticas, lo que exige que las decisiones gubernamentales se hagan públicas” (Manin, 1998: 206).
En esa línea, Chile ha experimentado desde mediados de los ’90 avances significativos en: a) visibilizar problemas y asuntos públicos vinculados a una necesidad de mayor transparencia en la administración del Estado, b) instalar en la agenda pública el debate sobre el derecho al acceso a la información pública, y c) emprender reformas legales e institucionales significativas en la materia. Esto ha cristalizado en reformas legales sustantivas: El 20 de agosto de 2008, y tras un largo debate parlamentario se publicó la ley núm. 20.285 sobre transparencia y acceso a la información pública. Esta norma regula: El principio de transparencia en la función pública, el derecho de acceso a la información, los procedimientos, las excepciones y determina la creación de un ente autónomo, el Consejo para la Transparencia.
El principio de transparencia de la función pública consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que establezca la ley (art. 4).
El acceso a la información comprende el derecho a acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales (art. 10).
Por eso, la primera etapa de la investigación que se presenta en este artículo fue sondear la capacidad de respuesta de ministerios y subsecretarías a las solicitudes formales de información de la ciudadanía, entendiendo que éste es un derecho humano fundamental y el primer escalón para la participación social.
En ese contexto, como parte del estudio cuyos resultados se detallan a continuación, se invocó el derecho de acceder a información pública persiguiendo dos objetivos: el primero, para monitorear una dimensión de la participación en los organismos públicos, la más básica, cual es tener información por parte de los servicios estatales sobres cuestiones de interés público y de políticas públicas que afectan a la ciudadanía. En este caso en particular, en lo referido a las políticas y mecanismos de participación. El segundo objetivo de este monitoreo era utilizarlo en tanto herramienta, es decir, como vía para obtener antecedentes que permitieran responder a los objetivos de este estudio.
Es importante mencionar que el monitoreo sobre acceso, como parte de este estudio, se realizó entre el 2 de febrero y el 13 de abril de 2009, cuando la ley de acceso a información ya estaba promulgada, pero aun no entraba en vigor. Por lo tanto, nuestro marco de referencia fue la normativa vigente hasta el 19 de abril de 2009 aunque los servicios ya se encontraban en etapa de sensibilización y capacitación en la materia.
Se presentaron 53 solicitudes de información, dirigidas a los titulares de los 22 ministerios (o secretarías de Estado con calidad de ministerio) y 31 subsecretarías (o similares). Las peticiones fueron formuladas por escrito, invocando el marco legal que garantiza y regula la transparencia pasiva[2].
Las solicitudes se entregaron el 2 y el 3 de febrero del 2009 en las oficinas de partes de cada servicio público, a excepción de aquella dirigida al Consejo Nacional de la Cultura, con sede en Valparaíso, que se envió por correo postal el mismo 2 de febrero. La Subsecretaria de Pesca, con sede en la Región de Valparaíso[3], la envió internamente desde sus oficinas en Santiago[4].
El plazo final que nos impusimos para recibir respuestas fue hasta el lunes 13 de abril de 2009, es decir, se consideraron 50 días hábiles para que los servicios respondieran a las solicitudes de información sobre políticas y mecanismos de participación en carteras y subsecretarías, un plazo mucho más extenso que la ley vigente en el momento[5] y que la reforma que entró en vigor el 20 de abril de 2009[6].
De acuerdo a los objetivos del presente estudio, la información solicitada fue:
* Normativa actualmente vigente para el Ministerio/la Subsecretaría referida a sus obligaciones de considerar la participación ciudadana dentro de su funcionamiento. Ello incluye leyes orgánicas, leyes y reglamentos, decretos y todos los documentos donde consten las obligaciones legales, reglamentarias y administrativas del servicio en cuestiones referidas a participación ciudadana.
* Políticas impulsadas por el servicio referidas a participación ciudadana. Ello incluye documentos que incluyan agendas, programas, planes, y otras iniciativas tendientes a materializar las obligaciones legales, reglamentarias y administrativas de participación ciudadana.
II. Análisis de resultados
Al concluir el período legal de 20 días hábiles para responder las solicitudes, sólo seis ministerios y siete subsecretarías habían cumplido. Otros siete ministerios y siete subsecretarías respondieron fuera de plazo. Dos de cada cinco ministerios y tres de cada cinco subsecretarías nunca respondieron[7].
Entre las reparticiones que guardaron silencio se encuentra el ministerio Secretaría General de la Presidencia (y su subsecretaría). De esta cartera depende la Agenda Pro Transparencia, dirigida por Felipe del Solar, y las capacitaciones a los empleados públicos para poner a punto a la administración de cara a la entrada en vigor de la ley de acceso a la información pública, que estaba fijada para el 20 de abril de 2009.
La Subsecretaría de Minería es la que respondió más rápido y la de Desarrollo Regional, más tarde.
El ministerio del Interior fue el primero en responder, mientras que el de Trabajo y Previsión Social demoró más de dos meses en enviar su respuesta.
De Defensa, respondieron dos de cinco subsecretarías (Marina e Investigaciones), mientras que el ministerio guardó silencio.
Existieron cuatro casos en los que ni el Ministerio ni la Subsecretaría respondieron: Agricultura, Hacienda, Secretaría General de la Presidencia y Sernam (ver Cuadro 1).
En total, la proporción de organismos que respondieron a nuestras solicitudes es de apenas el 37,5%, sin considerar si cumplieron en responder en el plazo previsto (Gráfico 1).
Porque si nos fijamos en el tiempo de respuesta, los resultados son aun más magros: Sólo el 27% de los ministerios y apenas el 22% de las subsecretarías que respondieron a nuestra solicitud lo hicieron dentro del plazo previsto por este informe (superior a los requisitos legales). Es decir, no sólo menos de la mitad de los organismos consultados cumplieron con su obligación de transparencia pasiva: de los que respondieron, ni siquiera lo hicieron en el plazo previsto ni por la ley ni por este monitoreo (Gráficos 2 y 3).
Ahora, ¿a partir de qué momento comienza a regir el plazo que los servicios tienen para dar respuesta a las solicitudes de información?: ni la ley anterior, que fue el marco para el presente estudio, ni la reforma que entró en vigor el 20 de abril, indican algo respecto a si el plazo se cumple considerando la fecha del documento que contiene la respuesta, o el día en que ésta fue remitida por correo postal, electrónico o por mano.
Así, por ejemplo, este estudio develó que cuatro ministerios responden las solicitudes dentro del plazo, pero luego demoran excesivamente el envío de la información. Las carteras de Justicia (el sello de Correos de Chile informa que el sobre se mandó 19 días hábiles después de fechada la carta de respuesta), Secretaría General de Gobierno (18 días hábiles), Educación (25 días hábiles) y Relaciones Exteriores (27 días hábiles) incumplen con el Principio de la oportunidad, “conforme al cual los órganos de la Administración del Estado deben proporcionar respuesta a las solicitudes de información dentro de los plazos legales, con la máxima celeridad posible y evitando todo tipo de trámites dilatorios” (Artículo 11, letra h) de la Ley 20.285).
En otras palabras, si la respuesta ya estaba emitida, no existía justificación alguna para demorar en su entrega. En muchos de los casos, la diferencia entre la fecha de respuesta y envío implicó que la información fuera considerada fuera de plazo (Ver Gráficos 4 y 5).
En definitiva, lo que este monitoreo constata es que predomina el silencio administrativo ante las solicitudes formales de información pública a ministerios y subsecretarías referidas a normativas y participación: Dos de cada cinco ministerios (41%) y más de la mitad de las subsecretarías (55%) nunca respondieron.
Además, tanto en el caso de los ministerios como en el de las subsecretarías, la mitad de las respuestas fue recibida después de vencido el plazo de 20 días hábiles para contestar. Al momento de realizar este monitoreo estaba vigente el plazo de 48 horas el que, en ningún caso, cumplía ninguno de los organismos requeridos. Pero tampoco se enmarcaban en las exigencias de la ley que entró en vigencia el 20 de abril y para la cual todo el aparato público se encontraba preparándose al momento de realizar estos requerimientos. Así, es posible afirmar que solamente por uno de cada cuatro ministerios y una de cada cinco subsecretarías cumple la ley de acceso a información en lo referido a los plazos de respuestas.
Calidad de la Respuesta
El acceso a la información de carácter público en manos de los órganos del Estado puede ser analizada y justificada desde dos dimensiones: una, como un derecho humano fundamental que permite enriquecer y garantizar el ejercicio de la democracia y, otra, como una herramienta que permite controlar la corrupción y hacer más eficiente el gasto público y el ejercicio del poder por parte de los funcionarios públicos.
Del mismo modo, los mecanismos de fiscalización por parte de la sociedad civil a la obligación de los Estados de garantizar y fomentar el acceso a la información pública tienen diversas características. Una, tiene relación con monitorear el debido cumplimiento de las exigencias legales impuestas a los organismos públicos tanto en cuestiones de transparencia activa como aquellas propias de la transparencia pasiva, esto es, de la capacidad de responder ante solicitudes de información por parte de los ciudadanos. Ahí se inscriben los indicadores hasta ahora descritos: si responden o no; si lo hacen dentro de los plazos o no, etc.
En definitiva, son formalidades respecto al cumplimiento de una petición, las cuales no están dando cuenta de la calidad de dichas respuestas. En otras palabras, se respondió, pero… ¿se respondió bien? Esta pregunta se relaciona con la segunda parte del estudio realizado, que apunta a medir la calidad de la información efectivamente entregada por vía de solicitudes formales de acceso.
Para estos efectos, se entiende la calidad de la información a partir de tres grandes criterios:
En primer lugar está la Provisión de la información. Esto significa que el Acceso a la Información debe estar ligado a la calidad de la Información que se entrega. Proveerle al ciudadano antecedentes y documentos desordenados, incompletos o que no sigan un criterio de clasificación puede entorpecer más que ayudar a la labor fiscalizadora de la Sociedad Civil. En resumen, mayor cantidad no implica mayor calidad.
El segundo criterio se refiere a la Tramitación. La existencia de procedimientos engorrosos o que requieren un alto dominio de conocimientos pueden impedir que el ciudadano goce de los beneficios que ofrece el Estado. La transparencia activa también ha de velar por la entrega oportuna y adecuada de instrucciones al ciudadano sobre cómo ejercer su derecho a saber.
Finalmente, la Orientación. Los funcionarios del gobierno encargados de brindar el servicio de acceso a la información pública deben orientar al solicitante en la formulación de preguntas para garantizar el ejercicio y la satisfacción de su derecho a la información. Asimismo, los funcionarios deben referir al solicitante a las entidades que tengan la información que requiere cuando no compete a su entidad (10 principios de la ONG “Article XIX”).
Estos tres criterios se resumieron en la formulación de cuatro indicadores que recibían valores de 1 a 4, donde 1 equivale a “nada” o “no” y 4 corresponde a “totalmente” o “sí”.
El primer indicador responde a la afirmación “Información recibida consta de una serie de documentos ordenados de forma lógica y cronológica”. En otras palabras, aunque la ley no exija procesar la información, es importante considerar que ésta es un bien preciado para el ciudadano. Es fundamental que los respaldos de los actos y resoluciones de la administración del Estado estén refrendados por documentación detallada que los sustentan. Y, a la vez, dichos antecedentes, documentos, deben ser entregados de tal forma que permita al solicitante entender la respuesta y no perderse en un laberinto de información para la cual no tiene elementos para seleccionar, clasificar y jerarquizar.
El siguiente indicador es “Información recibida ha sido procesada para facilitar la lectura del solicitante”, y está directamente vinculado a lo descrito más arriba, en el entendido de que quien responde debe realizar los esfuerzos que permitan que quien pide información la reciba de tal forma que le permita su comprensión.
En tercer lugar aparece “Información está completa”. Puede resultar evidente esperar que una respuesta a una solicitud de información pública conteste o contenga todos los elementos que fueron requeridos. Precisamente por eso es necesario explicitarlo, en tanto debe ser un elemento a considerar al evaluar la calidad de las respuestas. Y porque no siempre se entrega la totalidad de la información solicitada.
Finalmente, “Información es la requerida”. Este indicador está estrechamente relacionado a lo anterior y apunta a determinar si la información remitida por el órgano de gobierno corresponde con aquello que le fue solicitado.
Es precisamente en los dos últimos indicadores donde se muestra el peor desempeño, tanto en los ministerios como en las subsecretarías. Así, mientras en orden y procesamiento de la información casi el 40% de los ministerios y más del 20% de las subsecretarías obtienen una calificación mala o regular. Esto se agrava al revisar los indicadores sobre información completa y correcta, donde las respuestas evaluadas como malas o regulares superaron holgadamente el 50%, en el caso de los ministerios, mientras que las subsecretarías bordearon el 30%.
En el balance general de lo anterior, podría estimarse que las subsecretarías tuvieron un desempeño ampliamente superior que los ministerios. Lamentablemente, al considerar todas las solicitudes enviadas a los órganos de la Administración del Estado, en promedio, apenas un tercio de ellas son respondidas de forma adecuada (calificación buena y muy buena).
Los cuadros que siguen sintetizan la información comparando la calidad y los plazos de las respuestas. En ambos casos, las respuestas buenas/muy buenas enviadas fuera de plazo representan cerca del 40% de las respuestas recibidas. Las explicaciones posibles frente a esto son: (a) que el plazo de 20 días es insuficiente para resolver la consulta, o (b) que por haberse presentado la solicitud durante febrero (el mes donde gran parte de la población chilena se toma vacaciones, incluido el sector público), la consulta recién fue procesada en marzo (cuando se retoman las actividades).
Desafortunadamente, las fechas de las cartas muestran muchos indicios de que la segunda opción sería la “correcta”. Eso significaría que el Estado “se ausenta” una vez al año, dejando de cumplir con sus obligaciones frente a los requerimientos de la ciudadanía.
Cuadro 2. Ministerios: Plazos de respuesta y calidad
Finalmente, muchas de las respuestas recibidas remitían al solicitante a las páginas web de los respectivos órganos de la administración del Estado. Supuestamente, ahí se encontraría y, más importante, se podría hallar la información solicitada. Un 87% de las respuestas recibidas aconsejaban realizar una visita al sitio online Estas recomendaciones reforzaron el convencimiento inicial de que era necesario evaluar los sitios web de los ministerios y subsecretarías[8] para verificar cuán alcanzable y comprensible es la información que se dispone en estos portales, resultados que exceden la posibilidad de incluirlos en el presente artículo.
Reflexiones Finales
Las instituciones del Estado deben cumplir con sus principales obligaciones para así fortalecer la democracia. Las instituciones son “normas escritas formales así como en códigos de conducta generalmente no escritos que subyacen y complementan a las reglas formales” (North 1993: 14). Ampliando más esta definición, Peters sostiene que una institución es (a) un “rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno”, (b) es “estable a través del tiempo”, y (c) “afecta al comportamiento individual” (Peters, 2003: 36-37). Carey complementa añadiendo que “las instituciones políticas establecen las pautas para la deliberación, la agregación de preferencias en decisiones colectivas, y la puesta en práctica de esas decisiones” (Carey, 2000: 735).
De acuerdo con el estudio aquí reseñado, antes de la puesta en marcha de la Ley de Acceso a la Información Pública las instituciones (ministerios y subsecretarías) mostraban falencias para responder en los tiempos y en la calidad requerida a las solicitudes de información pública.
Si consideramos que una de las condiciones para la transparencia y la rendición de cuentas, es el acceso a la información pública se requiere de una estructura que permita el acceso a los actos del Estado de manera clara, definida y oportuna. Aún es prematuro para evaluar el efecto de la nueva Ley en la administración pública chilena, pero los datos señalados en este artículo pueden servir de base para no repetir los mismos errores detectados.
El fortalecimiento de la democracia depende también del buen funcionamiento de las instituciones, para que éstas cumplan con sus obligaciones y respondan a las demandas de la ciudadanía de forma eficiente. La modernización del Estado implica adoptar normas y procedimientos que acerquen las decisiones del Estado a los ciudadanos y ciudadanas.
La preocupación por profundizar y promover la participación ciudadana es una de las características de las democracias modernas. Una de las formas para contribuir a ese objetivo es que las puertas del Estado estén abiertas para recibir y gestionar las demandas por mayor transparencia que surgen de la sociedad civil.
Sin embargo, a partir de los datos observados se confirma la despreocupación de las instituciones de la administración central del Estado (ministerios y subsecretarías) por la calidad de la información que entregan en materia de participación ciudadana, tanto aquella que ellos mismos disponen (transparencia activa) como la que facilitan al ser requeridos. No debe olvidarse que el 50% de los ministerios y el 30% de las subsecretarías que respondieron a la solicitud entregaron información incorrecta e incompleta.
En resumen, la participación de los ciudadanos en la gestión pública solo será posible en la medida en que el Estado se comprometa con la calidad de la información que brinda. Sin información es imposible participar, y si ésta no cumple criterios mínimos de calidad, tampoco se puede esperar una participación de verdad.
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
Bovens, M. (2009). Two Concepts of Accountability. Consultado online el 22 de enero de 2009 en: http://rsss.anu.edu.au/themes/papers/Bovens.pdf
Carey, J. (2000). Parchment, equilibria and institutions. En Comparative Political Studies, Vol. 33 (6/7), pp. 735-761
Dahl, R. (1971). Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, Yale University.
Karl, F. (1990). Dilemas de la democratización en América Latina. México, Foro Internacional.
Manin, B.(1998). Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza Editorial
Mulgan, R. (2000). ’Accountability’: Ane ver expanding concept? En Public Administration Vol. 78 (3), pp. 555-573.
North, D.(1993). Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México, Fondo de Cultura Económico:
O’Donnell, G. (2004). Accountability horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política. En Revista Española de Ciencia Política. Núm. 11, pp. 11-31.
Peters, G.(2003). El nuevo institucionalismo. Barcelona, Gedisa
Sartori, G. (2003) ¿Qué es la democracia? Buenos Aires, Taurus.
Schedler, A. (2004). ¿Qué es la Rendición de Cuentas? Serie Cuadernos de Transparencia Nº 03. México D.F.: Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI).
NOTAS Y REFERENCIAS
[1] Cuando el proceso de Rendición de Cuentas se da entre gobernantes y gobernados, se denominará Rendición de Cuentas o accountability vertical. Cuando se produce un control entre instituciones, será una Rendición de Cuentas o accountability horizontal (O’Donnell 2004).
[2] Como “transparencia pasiva” se conoce a la obligación de respuesta de los organismos públicos a solicitudes de información, en oposición a las exigencias de transparencia activa, esto es, lo que los organismos públicos deben necesariamente informar y actualizar en sus páginas web y oficinas.
[3] A unos 100 km. de la capital del país, Santiago.
[4] Es importante consignar que Chile es un Estado unitario, no federal; y la enorme mayoría de los organismos de la administración central están domiciliados en la capital.
[5] De 48 horas.
[6] De 20 días hábiles como máximo, incluyendo prórroga.
[7] Después del plazo previsto, se recibieron cinco respuestas más de los siguientes organismos: Ministerio y Subsecretaría de Hacienda, Servicio Nacional de la Mujer (Sernam), el Ministerio y Subsecretaría de Economía y la Subsecretaría de Guerra.
[8] No todas las subsecretarias tienen páginas online.
* Laureano Checa: periodista y master en Estudios Latinoamericanos. Académico del Instituto de la Comunicación e Imagen (ICEI) de la Universidad de Chile. Contacto: lcheca@uchile.cl.
* Claudia Lagos: periodista y magíster en Estudios del Género. Académica del Instituto de la Comunicación e Imagen (ICEI) de la Universidad de Chile. Contacto: cllagos@uchile.cl.
* Cristian Cabalin: periodista y magíster en Antropología y Desarrollo. Académico del Instituto de la Comunicación e Imagen (ICEI) de la Universidad de Chile.Contacto: ccabalin@uchile.cl
(*) El presente artículo es fruto del estudio “Espacios de participación ciudadana en el Estado: Un análisis sistemático a normativas y mecanismos en ministerios y subsecretarías”, 20 de octubre de 2009, realizado por el Instituto de la Comunicación e Imagen de la Universidad de Chile en el marco del proyecto “Es tiempo de Acción”, de ACCION A.G., La Morada y el ICEI, gracias al financiamiento de la Unión Europea.
La rendición de cuentas (accountability) es el diálogo crítico entre quienes detentan el poder y aquellos que se lo han delegado (Schedler 2004). Mulgan resalta que el término rendición de cuentas “está asociado al proceso de ser llamado ‘a rendir cuentas’ dirigido a autoridades por sus actos” (Mulgan, 2000: 555).
Una instancia elemental para acceder al proceso de rendición de cuentas es el acceso a la información pública. Según Bernard Manin, para que “los gobernados puedan formarse sus propias opiniones sobre cuestiones políticas, es necesario que tengan acceso a informaciones políticas, lo que exige que las decisiones gubernamentales se hagan públicas” (Manin, 1998: 206).
En esa línea, Chile ha experimentado desde mediados de los ’90 avances significativos en: a) visibilizar problemas y asuntos públicos vinculados a una necesidad de mayor transparencia en la administración del Estado, b) instalar en la agenda pública el debate sobre el derecho al acceso a la información pública, y c) emprender reformas legales e institucionales significativas en la materia. Esto ha cristalizado en reformas legales sustantivas: El 20 de agosto de 2008, y tras un largo debate parlamentario se publicó la ley núm. 20.285 sobre transparencia y acceso a la información pública. Esta norma regula: El principio de transparencia en la función pública, el derecho de acceso a la información, los procedimientos, las excepciones y determina la creación de un ente autónomo, el Consejo para la Transparencia.
El principio de transparencia de la función pública consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la Administración, así como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que establezca la ley (art. 4).
El acceso a la información comprende el derecho a acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales (art. 10).
Por eso, la primera etapa de la investigación que se presenta en este artículo fue sondear la capacidad de respuesta de ministerios y subsecretarías a las solicitudes formales de información de la ciudadanía, entendiendo que éste es un derecho humano fundamental y el primer escalón para la participación social.
En ese contexto, como parte del estudio cuyos resultados se detallan a continuación, se invocó el derecho de acceder a información pública persiguiendo dos objetivos: el primero, para monitorear una dimensión de la participación en los organismos públicos, la más básica, cual es tener información por parte de los servicios estatales sobres cuestiones de interés público y de políticas públicas que afectan a la ciudadanía. En este caso en particular, en lo referido a las políticas y mecanismos de participación. El segundo objetivo de este monitoreo era utilizarlo en tanto herramienta, es decir, como vía para obtener antecedentes que permitieran responder a los objetivos de este estudio.
Es importante mencionar que el monitoreo sobre acceso, como parte de este estudio, se realizó entre el 2 de febrero y el 13 de abril de 2009, cuando la ley de acceso a información ya estaba promulgada, pero aun no entraba en vigor. Por lo tanto, nuestro marco de referencia fue la normativa vigente hasta el 19 de abril de 2009 aunque los servicios ya se encontraban en etapa de sensibilización y capacitación en la materia.
Se presentaron 53 solicitudes de información, dirigidas a los titulares de los 22 ministerios (o secretarías de Estado con calidad de ministerio) y 31 subsecretarías (o similares). Las peticiones fueron formuladas por escrito, invocando el marco legal que garantiza y regula la transparencia pasiva[2].
Las solicitudes se entregaron el 2 y el 3 de febrero del 2009 en las oficinas de partes de cada servicio público, a excepción de aquella dirigida al Consejo Nacional de la Cultura, con sede en Valparaíso, que se envió por correo postal el mismo 2 de febrero. La Subsecretaria de Pesca, con sede en la Región de Valparaíso[3], la envió internamente desde sus oficinas en Santiago[4].
El plazo final que nos impusimos para recibir respuestas fue hasta el lunes 13 de abril de 2009, es decir, se consideraron 50 días hábiles para que los servicios respondieran a las solicitudes de información sobre políticas y mecanismos de participación en carteras y subsecretarías, un plazo mucho más extenso que la ley vigente en el momento[5] y que la reforma que entró en vigor el 20 de abril de 2009[6].
De acuerdo a los objetivos del presente estudio, la información solicitada fue:
* Normativa actualmente vigente para el Ministerio/la Subsecretaría referida a sus obligaciones de considerar la participación ciudadana dentro de su funcionamiento. Ello incluye leyes orgánicas, leyes y reglamentos, decretos y todos los documentos donde consten las obligaciones legales, reglamentarias y administrativas del servicio en cuestiones referidas a participación ciudadana.
* Políticas impulsadas por el servicio referidas a participación ciudadana. Ello incluye documentos que incluyan agendas, programas, planes, y otras iniciativas tendientes a materializar las obligaciones legales, reglamentarias y administrativas de participación ciudadana.
II. Análisis de resultados
Al concluir el período legal de 20 días hábiles para responder las solicitudes, sólo seis ministerios y siete subsecretarías habían cumplido. Otros siete ministerios y siete subsecretarías respondieron fuera de plazo. Dos de cada cinco ministerios y tres de cada cinco subsecretarías nunca respondieron[7].
Entre las reparticiones que guardaron silencio se encuentra el ministerio Secretaría General de la Presidencia (y su subsecretaría). De esta cartera depende la Agenda Pro Transparencia, dirigida por Felipe del Solar, y las capacitaciones a los empleados públicos para poner a punto a la administración de cara a la entrada en vigor de la ley de acceso a la información pública, que estaba fijada para el 20 de abril de 2009.
La Subsecretaría de Minería es la que respondió más rápido y la de Desarrollo Regional, más tarde.
El ministerio del Interior fue el primero en responder, mientras que el de Trabajo y Previsión Social demoró más de dos meses en enviar su respuesta.
De Defensa, respondieron dos de cinco subsecretarías (Marina e Investigaciones), mientras que el ministerio guardó silencio.
Existieron cuatro casos en los que ni el Ministerio ni la Subsecretaría respondieron: Agricultura, Hacienda, Secretaría General de la Presidencia y Sernam (ver Cuadro 1).
En total, la proporción de organismos que respondieron a nuestras solicitudes es de apenas el 37,5%, sin considerar si cumplieron en responder en el plazo previsto (Gráfico 1).
Porque si nos fijamos en el tiempo de respuesta, los resultados son aun más magros: Sólo el 27% de los ministerios y apenas el 22% de las subsecretarías que respondieron a nuestra solicitud lo hicieron dentro del plazo previsto por este informe (superior a los requisitos legales). Es decir, no sólo menos de la mitad de los organismos consultados cumplieron con su obligación de transparencia pasiva: de los que respondieron, ni siquiera lo hicieron en el plazo previsto ni por la ley ni por este monitoreo (Gráficos 2 y 3).
Ahora, ¿a partir de qué momento comienza a regir el plazo que los servicios tienen para dar respuesta a las solicitudes de información?: ni la ley anterior, que fue el marco para el presente estudio, ni la reforma que entró en vigor el 20 de abril, indican algo respecto a si el plazo se cumple considerando la fecha del documento que contiene la respuesta, o el día en que ésta fue remitida por correo postal, electrónico o por mano.
Así, por ejemplo, este estudio develó que cuatro ministerios responden las solicitudes dentro del plazo, pero luego demoran excesivamente el envío de la información. Las carteras de Justicia (el sello de Correos de Chile informa que el sobre se mandó 19 días hábiles después de fechada la carta de respuesta), Secretaría General de Gobierno (18 días hábiles), Educación (25 días hábiles) y Relaciones Exteriores (27 días hábiles) incumplen con el Principio de la oportunidad, “conforme al cual los órganos de la Administración del Estado deben proporcionar respuesta a las solicitudes de información dentro de los plazos legales, con la máxima celeridad posible y evitando todo tipo de trámites dilatorios” (Artículo 11, letra h) de la Ley 20.285).
En otras palabras, si la respuesta ya estaba emitida, no existía justificación alguna para demorar en su entrega. En muchos de los casos, la diferencia entre la fecha de respuesta y envío implicó que la información fuera considerada fuera de plazo (Ver Gráficos 4 y 5).
En definitiva, lo que este monitoreo constata es que predomina el silencio administrativo ante las solicitudes formales de información pública a ministerios y subsecretarías referidas a normativas y participación: Dos de cada cinco ministerios (41%) y más de la mitad de las subsecretarías (55%) nunca respondieron.
Además, tanto en el caso de los ministerios como en el de las subsecretarías, la mitad de las respuestas fue recibida después de vencido el plazo de 20 días hábiles para contestar. Al momento de realizar este monitoreo estaba vigente el plazo de 48 horas el que, en ningún caso, cumplía ninguno de los organismos requeridos. Pero tampoco se enmarcaban en las exigencias de la ley que entró en vigencia el 20 de abril y para la cual todo el aparato público se encontraba preparándose al momento de realizar estos requerimientos. Así, es posible afirmar que solamente por uno de cada cuatro ministerios y una de cada cinco subsecretarías cumple la ley de acceso a información en lo referido a los plazos de respuestas.
Calidad de la Respuesta
El acceso a la información de carácter público en manos de los órganos del Estado puede ser analizada y justificada desde dos dimensiones: una, como un derecho humano fundamental que permite enriquecer y garantizar el ejercicio de la democracia y, otra, como una herramienta que permite controlar la corrupción y hacer más eficiente el gasto público y el ejercicio del poder por parte de los funcionarios públicos.
Del mismo modo, los mecanismos de fiscalización por parte de la sociedad civil a la obligación de los Estados de garantizar y fomentar el acceso a la información pública tienen diversas características. Una, tiene relación con monitorear el debido cumplimiento de las exigencias legales impuestas a los organismos públicos tanto en cuestiones de transparencia activa como aquellas propias de la transparencia pasiva, esto es, de la capacidad de responder ante solicitudes de información por parte de los ciudadanos. Ahí se inscriben los indicadores hasta ahora descritos: si responden o no; si lo hacen dentro de los plazos o no, etc.
En definitiva, son formalidades respecto al cumplimiento de una petición, las cuales no están dando cuenta de la calidad de dichas respuestas. En otras palabras, se respondió, pero… ¿se respondió bien? Esta pregunta se relaciona con la segunda parte del estudio realizado, que apunta a medir la calidad de la información efectivamente entregada por vía de solicitudes formales de acceso.
Para estos efectos, se entiende la calidad de la información a partir de tres grandes criterios:
En primer lugar está la Provisión de la información. Esto significa que el Acceso a la Información debe estar ligado a la calidad de la Información que se entrega. Proveerle al ciudadano antecedentes y documentos desordenados, incompletos o que no sigan un criterio de clasificación puede entorpecer más que ayudar a la labor fiscalizadora de la Sociedad Civil. En resumen, mayor cantidad no implica mayor calidad.
El segundo criterio se refiere a la Tramitación. La existencia de procedimientos engorrosos o que requieren un alto dominio de conocimientos pueden impedir que el ciudadano goce de los beneficios que ofrece el Estado. La transparencia activa también ha de velar por la entrega oportuna y adecuada de instrucciones al ciudadano sobre cómo ejercer su derecho a saber.
Finalmente, la Orientación. Los funcionarios del gobierno encargados de brindar el servicio de acceso a la información pública deben orientar al solicitante en la formulación de preguntas para garantizar el ejercicio y la satisfacción de su derecho a la información. Asimismo, los funcionarios deben referir al solicitante a las entidades que tengan la información que requiere cuando no compete a su entidad (10 principios de la ONG “Article XIX”).
Estos tres criterios se resumieron en la formulación de cuatro indicadores que recibían valores de 1 a 4, donde 1 equivale a “nada” o “no” y 4 corresponde a “totalmente” o “sí”.
El primer indicador responde a la afirmación “Información recibida consta de una serie de documentos ordenados de forma lógica y cronológica”. En otras palabras, aunque la ley no exija procesar la información, es importante considerar que ésta es un bien preciado para el ciudadano. Es fundamental que los respaldos de los actos y resoluciones de la administración del Estado estén refrendados por documentación detallada que los sustentan. Y, a la vez, dichos antecedentes, documentos, deben ser entregados de tal forma que permita al solicitante entender la respuesta y no perderse en un laberinto de información para la cual no tiene elementos para seleccionar, clasificar y jerarquizar.
El siguiente indicador es “Información recibida ha sido procesada para facilitar la lectura del solicitante”, y está directamente vinculado a lo descrito más arriba, en el entendido de que quien responde debe realizar los esfuerzos que permitan que quien pide información la reciba de tal forma que le permita su comprensión.
En tercer lugar aparece “Información está completa”. Puede resultar evidente esperar que una respuesta a una solicitud de información pública conteste o contenga todos los elementos que fueron requeridos. Precisamente por eso es necesario explicitarlo, en tanto debe ser un elemento a considerar al evaluar la calidad de las respuestas. Y porque no siempre se entrega la totalidad de la información solicitada.
Finalmente, “Información es la requerida”. Este indicador está estrechamente relacionado a lo anterior y apunta a determinar si la información remitida por el órgano de gobierno corresponde con aquello que le fue solicitado.
Es precisamente en los dos últimos indicadores donde se muestra el peor desempeño, tanto en los ministerios como en las subsecretarías. Así, mientras en orden y procesamiento de la información casi el 40% de los ministerios y más del 20% de las subsecretarías obtienen una calificación mala o regular. Esto se agrava al revisar los indicadores sobre información completa y correcta, donde las respuestas evaluadas como malas o regulares superaron holgadamente el 50%, en el caso de los ministerios, mientras que las subsecretarías bordearon el 30%.
En el balance general de lo anterior, podría estimarse que las subsecretarías tuvieron un desempeño ampliamente superior que los ministerios. Lamentablemente, al considerar todas las solicitudes enviadas a los órganos de la Administración del Estado, en promedio, apenas un tercio de ellas son respondidas de forma adecuada (calificación buena y muy buena).
Los cuadros que siguen sintetizan la información comparando la calidad y los plazos de las respuestas. En ambos casos, las respuestas buenas/muy buenas enviadas fuera de plazo representan cerca del 40% de las respuestas recibidas. Las explicaciones posibles frente a esto son: (a) que el plazo de 20 días es insuficiente para resolver la consulta, o (b) que por haberse presentado la solicitud durante febrero (el mes donde gran parte de la población chilena se toma vacaciones, incluido el sector público), la consulta recién fue procesada en marzo (cuando se retoman las actividades).
Desafortunadamente, las fechas de las cartas muestran muchos indicios de que la segunda opción sería la “correcta”. Eso significaría que el Estado “se ausenta” una vez al año, dejando de cumplir con sus obligaciones frente a los requerimientos de la ciudadanía.
Cuadro 2. Ministerios: Plazos de respuesta y calidad
Finalmente, muchas de las respuestas recibidas remitían al solicitante a las páginas web de los respectivos órganos de la administración del Estado. Supuestamente, ahí se encontraría y, más importante, se podría hallar la información solicitada. Un 87% de las respuestas recibidas aconsejaban realizar una visita al sitio online Estas recomendaciones reforzaron el convencimiento inicial de que era necesario evaluar los sitios web de los ministerios y subsecretarías[8] para verificar cuán alcanzable y comprensible es la información que se dispone en estos portales, resultados que exceden la posibilidad de incluirlos en el presente artículo.
Reflexiones Finales
Las instituciones del Estado deben cumplir con sus principales obligaciones para así fortalecer la democracia. Las instituciones son “normas escritas formales así como en códigos de conducta generalmente no escritos que subyacen y complementan a las reglas formales” (North 1993: 14). Ampliando más esta definición, Peters sostiene que una institución es (a) un “rasgo estructural de la sociedad y/o la forma de gobierno”, (b) es “estable a través del tiempo”, y (c) “afecta al comportamiento individual” (Peters, 2003: 36-37). Carey complementa añadiendo que “las instituciones políticas establecen las pautas para la deliberación, la agregación de preferencias en decisiones colectivas, y la puesta en práctica de esas decisiones” (Carey, 2000: 735).
De acuerdo con el estudio aquí reseñado, antes de la puesta en marcha de la Ley de Acceso a la Información Pública las instituciones (ministerios y subsecretarías) mostraban falencias para responder en los tiempos y en la calidad requerida a las solicitudes de información pública.
Si consideramos que una de las condiciones para la transparencia y la rendición de cuentas, es el acceso a la información pública se requiere de una estructura que permita el acceso a los actos del Estado de manera clara, definida y oportuna. Aún es prematuro para evaluar el efecto de la nueva Ley en la administración pública chilena, pero los datos señalados en este artículo pueden servir de base para no repetir los mismos errores detectados.
El fortalecimiento de la democracia depende también del buen funcionamiento de las instituciones, para que éstas cumplan con sus obligaciones y respondan a las demandas de la ciudadanía de forma eficiente. La modernización del Estado implica adoptar normas y procedimientos que acerquen las decisiones del Estado a los ciudadanos y ciudadanas.
La preocupación por profundizar y promover la participación ciudadana es una de las características de las democracias modernas. Una de las formas para contribuir a ese objetivo es que las puertas del Estado estén abiertas para recibir y gestionar las demandas por mayor transparencia que surgen de la sociedad civil.
Sin embargo, a partir de los datos observados se confirma la despreocupación de las instituciones de la administración central del Estado (ministerios y subsecretarías) por la calidad de la información que entregan en materia de participación ciudadana, tanto aquella que ellos mismos disponen (transparencia activa) como la que facilitan al ser requeridos. No debe olvidarse que el 50% de los ministerios y el 30% de las subsecretarías que respondieron a la solicitud entregaron información incorrecta e incompleta.
En resumen, la participación de los ciudadanos en la gestión pública solo será posible en la medida en que el Estado se comprometa con la calidad de la información que brinda. Sin información es imposible participar, y si ésta no cumple criterios mínimos de calidad, tampoco se puede esperar una participación de verdad.
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
Bovens, M. (2009). Two Concepts of Accountability. Consultado online el 22 de enero de 2009 en: http://rsss.anu.edu.au/themes/papers/Bovens.pdf
Carey, J. (2000). Parchment, equilibria and institutions. En Comparative Political Studies, Vol. 33 (6/7), pp. 735-761
Dahl, R. (1971). Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven, Yale University.
Karl, F. (1990). Dilemas de la democratización en América Latina. México, Foro Internacional.
Manin, B.(1998). Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza Editorial
Mulgan, R. (2000). ’Accountability’: Ane ver expanding concept? En Public Administration Vol. 78 (3), pp. 555-573.
North, D.(1993). Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México, Fondo de Cultura Económico:
O’Donnell, G. (2004). Accountability horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política. En Revista Española de Ciencia Política. Núm. 11, pp. 11-31.
Peters, G.(2003). El nuevo institucionalismo. Barcelona, Gedisa
Sartori, G. (2003) ¿Qué es la democracia? Buenos Aires, Taurus.
Schedler, A. (2004). ¿Qué es la Rendición de Cuentas? Serie Cuadernos de Transparencia Nº 03. México D.F.: Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI).
NOTAS Y REFERENCIAS
[1] Cuando el proceso de Rendición de Cuentas se da entre gobernantes y gobernados, se denominará Rendición de Cuentas o accountability vertical. Cuando se produce un control entre instituciones, será una Rendición de Cuentas o accountability horizontal (O’Donnell 2004).
[2] Como “transparencia pasiva” se conoce a la obligación de respuesta de los organismos públicos a solicitudes de información, en oposición a las exigencias de transparencia activa, esto es, lo que los organismos públicos deben necesariamente informar y actualizar en sus páginas web y oficinas.
[3] A unos 100 km. de la capital del país, Santiago.
[4] Es importante consignar que Chile es un Estado unitario, no federal; y la enorme mayoría de los organismos de la administración central están domiciliados en la capital.
[5] De 48 horas.
[6] De 20 días hábiles como máximo, incluyendo prórroga.
[7] Después del plazo previsto, se recibieron cinco respuestas más de los siguientes organismos: Ministerio y Subsecretaría de Hacienda, Servicio Nacional de la Mujer (Sernam), el Ministerio y Subsecretaría de Economía y la Subsecretaría de Guerra.
[8] No todas las subsecretarias tienen páginas online.
* Laureano Checa: periodista y master en Estudios Latinoamericanos. Académico del Instituto de la Comunicación e Imagen (ICEI) de la Universidad de Chile. Contacto: lcheca@uchile.cl.
* Claudia Lagos: periodista y magíster en Estudios del Género. Académica del Instituto de la Comunicación e Imagen (ICEI) de la Universidad de Chile. Contacto: cllagos@uchile.cl.
* Cristian Cabalin: periodista y magíster en Antropología y Desarrollo. Académico del Instituto de la Comunicación e Imagen (ICEI) de la Universidad de Chile.Contacto: ccabalin@uchile.cl
(*) El presente artículo es fruto del estudio “Espacios de participación ciudadana en el Estado: Un análisis sistemático a normativas y mecanismos en ministerios y subsecretarías”, 20 de octubre de 2009, realizado por el Instituto de la Comunicación e Imagen de la Universidad de Chile en el marco del proyecto “Es tiempo de Acción”, de ACCION A.G., La Morada y el ICEI, gracias al financiamiento de la Unión Europea.
Nota para el lector: si se quiere emplear la siguiente información para fines acádemicos se recomienda revisar la fuente original en el link:
La verdad que me alegra que el pueblo de una nación también tenga acceso a parte de la información pública eso demuestra de alguna forma la transparencia ante el pueblo.
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